การลงทุนความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนด้านพลังงานของอาเซียน: ต้นทุนการเติบโตกับเป้าหมายความยั่งยืนที่คลาดเคลื่อน

เมื่อการลงทุนด้านพลังงานกลายเป็นภาระต่อการเติบโต — วิกฤต SDG7 ของอาเซียน

อาเซียนในฐานะศูนย์กลางของการย้ายฐานการผลิตของโลก กำลังเผชิญแรงกดดันสองด้านจากการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ก้าวกระโดดและการระเบิดตัวของความต้องการพลังงาน อย่างไรก็ตาม งานวิจัยที่ศึกษาการลงทุนในโครงการความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน (PPP) ด้านพลังงานของภูมิภาคได้เผยให้เห็นความเป็นจริงที่น่าวิตก นั่นคือ การลงทุนเหล่านี้ไม่เพียงแต่ไม่สามารถผลักดันการเปลี่ยนผ่านพลังงานสะอาดตามเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนข้อ 7 (SDG7) แต่กลับมีความสัมพันธ์เชิงลบอย่างมีนัยสำคัญกับการเติบโตทางเศรษฐกิจ และยังเป็นตัวเร่งให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว

ข้อมูลเบื้องหลังสัญญาณเตือน

งานวิจัยชิ้นนี้ตีพิมพ์ในวารสาร Scientific Reports ครอบคลุมการลงทุน PPP ที่เกี่ยวข้องกับพลังงานของประเทศสมาชิกอาเซียน (PPPIE) ระหว่างปี ค.ศ. 1999–2021 นักวิจัยใช้แบบจำลองออโตรีเกรสซีฟแบบกระจายตัวล้าหลัง (Autoregressive Distributed Lag: ARDL) และการทดสอบการร่วมเคลื่อนที่แบบขอบเขต (Bounds Cointegration Test) พบว่า ทุกการเพิ่มขึ้น 1% ของการลงทุนด้านพลังงานผ่าน PPP ส่งผลให้อัตราการเติบโตของ GDP ลดลงถึง 8.3 จุดเปอร์เซ็นต์ ขณะเดียวกัน การลงทุนด้านพลังงานเหล่านี้กลับทำให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพิ่มขึ้นสูงถึง 52.6% ผลลัพธ์นี้ขัดแย้งกับความเชื่อทั่วไปที่ว่า “การลงทุนช่วยขับเคลื่อนการเติบโต” และเผยให้เห็นความไร้ระเบียบเชิงระบบในการจัดสรรเงินทุน

งานวิจัยชี้ให้เห็นเพิ่มเติมว่า ผลกระทบเชิงลบจากปัจจัยช็อกจากภายนอก (เช่น การแพร่ระบาดของโควิด-19) ที่มีต่อเศรษฐกิจของภูมิภาคนั้นมีนัยสำคัญในระยะยาว และเมื่อรวมกับผลกระทบเชิงลบจากการลงทุน PPP ยิ่งทำให้ประเทศอาเซียนเบี่ยงเบนออกจากเส้นทางสู่การบรรลุเป้าหมาย SDG7 ในปี ค.ศ. 2030 อย่างเห็นได้ชัด

เหตุใดรูปแบบ PPP จึงเบี่ยงเบนไปจากเจตนารมณ์ตั้งต้น

ในทางทฤษฎี ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนควรเป็นกลไกที่ดึงเงินทุนภาคเอกชนเข้ามาช่วยเติมเต็มช่องว่างของงบประมาณภาครัฐ และเร่งการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานพลังงานสะอาด แต่แนวทางปฏิบัติในอาเซียนกลับมีภาพที่แตกต่างออกไป โครงการ PPP จำนวนมากยังคงกระจุกตัวอยู่ในสาขาเชื้อเพลิงฟอสซิลแบบดั้งเดิม เช่น โรงไฟฟ้าถ่านหินและท่อส่งก๊าซธรรมชาติ การเลือกใช้พลังงานราคาถูกแต่ปล่อยคาร์บอนสูงถูกขับเคลื่อนด้วยผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจระยะสั้น ขณะที่ต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมและความเสี่ยงจากการปรับเปลี่ยนโครงสร้างในระยะยาวกลับถูกประเมินต่ำเกินไปอย่างรุนแรง

นอกจากนี้ สัญญา PPP จำนวนมากมักมีข้อกำหนด “จ่ายไม่ว่ารับหรือไม่รับ” (Take-or-Pay) ซึ่งล็อกการบริโภคเชื้อเพลิงฟอสซิลไว้ล่วงหน้าหลายทศวรรษ ก่อให้เกิดผลของการล็อกคาร์บอน (Carbon Lock-in) ความล่าช้าในการเชื่อมโยงโครงข่ายไฟฟ้าของภูมิภาคยังทำให้การลงทุนพลังงานหมุนเวียนต้องเผชิญกับความไม่แน่นอนในเรื่องการเชื่อมต่อระบบและการรองรับพลังงานที่ผลิตได้ ซึ่งยิ่งลดทอนความน่าสนใจเชิงพาณิชย์ของโครงการ

วิกฤตที่อาจเกิดขึ้นในห่วงโซ่อุปทานของภูมิภาค

หากอาเซียนไม่สามารถพลิกทิศทางการลงทุนด้านพลังงานได้ ภูมิภาคจะไม่เพียงเสียคะแนนในเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศ แต่ยังอาจตกเป็นฝ่ายเสียเปรียบในการแข่งขันของห่วงโซ่อุปทานสีเขียวทั่วโลก ผู้ซื้อในระดับนานาชาติเริ่มใช้รอยเท้าคาร์บอนเป็นเกณฑ์ในการตัดสินใจจัดซื้อมากขึ้นเรื่อย ๆ และกลไกการปรับคาร์บอนก่อนเข้าพรมแดนของสหภาพยุโรป (CBAM) ได้เริ่มนำสินค้านำเข้าที่มีการปล่อยคาร์บอนสูงเข้าสู่ขอบเขตการจัดเก็บภาษีแล้ว ประเทศอาเซียนซึ่งภาคการผลิตพึ่งพาพลังงานอย่างเข้มข้น หากไม่ปรับโครงสร้างพลังงานอย่างทันท่วงที ความสามารถในการแข่งขันด้านการส่งออกจะได้รับผลกระทบเชิงโครงสร้าง

ขณะเดียวกัน ภูมิภาคยังขาดมาตรฐานการจัดหาเงินทุนสำหรับพลังงานสีเขียวที่เป็นเอกภาพและกลไกการซื้อขายไฟฟ้าข้ามพรมแดน นโยบายพลังงานที่แต่ละประเทศดำเนินไปตามลำพัง ยากที่จะรวมพลังกันเป็นหนึ่งเดียว และยังเพิ่มต้นทุนในการปฏิบัติตามระเบียบข้อกำหนดของบรรดาบริษัทข้ามชาติ สภาพที่แตกเป็นเสี่ยงเช่นนี้สวนทางกับเป้าหมายการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจอย่างลึกซึ้งที่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC) มุ่งหวัง

การนิยามกรอบการลงทุนใหม่: เส้นทางเชิงปฏิบัติของอาเซียนผลการศึกษาเสนอแนะว่าประเทศอาเซียนต้องลงมือทันที: ประการแรก ผลักดันการกระจายความหลากหลายของแหล่งพลังงาน โดยมุ่งนโยบายและเงินทุนไปสู่ทรัพยากรที่ได้เปรียบในภูมิภาค เช่น พลังงานลม พลังงานแสงอาทิตย์ และพลังงานความร้อนใต้พิภพ; ประการที่สอง ทบทวนข้อกำหนดและเงื่อนไขของสัญญา PPP ใหม่ เพื่อให้การมีส่วนร่วมของภาคเอกชนสอดคล้องกับความยั่งยืนทางเศรษฐกิจในระยะยาว มิใช่การแสวงหาประโยชน์ในระยะสั้น; ประการที่สาม จัดตั้งแพลตฟอร์มการเงินพลังงานสีเขียวระดับภูมิภาค โดยให้ธนาคารพัฒนาพหุภาคีและกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติร่วมกันระดมทุน เพื่อลดส่วนชดเชยความเสี่ยงของโครงการพลังงานสะอาด

ที่น่าจับตาคือ อาเซียนได้ผลักดันกรอบความร่วมมือ เช่น แผนปฏิบัติการอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านพลังงาน (APAEC) อยู่แล้ว แต่กลไกการจูงใจและการผูกพันในระดับการปฏิบัติยังไม่เข้มแข็งเพียงพอ ในอนาคต การจะเปลี่ยนการลงทุน PPP จาก "ภาระการเติบโต" ให้เป็น "เครื่องยนต์สีเขียว" ได้หรือไม่ ย่อมขึ้นอยู่กับว่าผู้กำหนดนโยบายกล้าที่จะทลายโครงสร้างผลประโยชน์เดิมและพลิกโฉมตรรกะการกำกับดูแลพลังงานหรือไม่

ทางแยกแห่งการตัดสินใจ

การเปลี่ยนผ่านพลังงานของอาเซียนไม่ใช่คำถามเชิงเลือก แต่เป็นคำถามที่ต้องตอบให้ได้ ข้อมูลผลการศึกษาในปัจจุบันชี้ว่า การเดินตามรูปแบบการลงทุนแบบเดิมจะทำให้ภูมิภาคตกอยู่ในทางตันของการเติบโตต่ำและการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง ตรงกันข้าม หากสามารถใช้ประโยชน์จากกระแสการเงินสีเขียวระดับโลกและเสริมสร้างความร่วมมือในภูมิภาคให้แน่นแฟ้นยิ่งขึ้น อาเซียนย่อมมีโอกาสอย่างเต็มเปี่ยมที่จะเปลี่ยนความท้าทายให้เป็นขีดความสามารถในการแข่งขันใหม่ หน้าต่างแห่งโอกาสกำลังปิดลง และทุกการตัดสินใจของผู้กำหนดนโยบายจะกำหนดทิศทางการพัฒนาของภูมิภาคในอีกหลายสิบปีข้างหน้า