พิกัดอาเซียนของนิคมอุตสาหกรรมในต่างประเทศ: การย้ายกำลังการผลิตของจีนออกไปจะแบ่งชั้นห่วงโซ่อุปทานภูมิภาคใหม่อย่างไร

จากการ "สร้างโรงงาน" สู่ "สร้างนิคม": การเปลี่ยนแปลงรูปแบบองค์กรที่ถูกมองข้าม

ฐานข้อมูลติดตามนิคมอุตสาหกรรมต่างประเทศที่ดูแลโดยสภาความสัมพันธ์ต่างประเทศแห่งสหรัฐอเมริกา (CFR) บันทึกโครงการนิคมอุตสาหกรรมต่างประเทศ 194 โครงการที่บริษัทจีนมีส่วนร่วมลงทุน ก่อสร้าง หรือจัดหาเงินทุน ในจำนวนนี้ 145 โครงการเปิดดำเนินการแล้วหรืออยู่ในระยะก่อสร้าง 16 โครงการถูกยกเลิกหรือระงับ และอีก 33 โครงการไม่เปิดเผยสถานะ เมื่อแบ่งตามผู้ลงทุนหลัก บริษัทเอกชนเข้าร่วม 114 โครงการ รัฐวิสาหกิจเข้าร่วม 72 โครงการ การร่วมทุนระหว่างรัฐกับเอกชน 2 โครงการ และอีก 6 โครงการไม่ทราบข้อมูลความเป็นเจ้าของ เมื่อดูการกระจายตามภูมิภาค แอฟริกาใต้สะฮารามีจำนวนโครงการที่ดำเนินอยู่มากที่สุด รองลงมาคือเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

หากดูเพียงชุดตัวเลขนี้ อาจตีความได้ง่ายว่าเป็นรายการการลงทุนชุดหนึ่ง แต่สำหรับการศึกษาภูมิภาคอาเซียน คำถามที่มีคุณค่ายิ่งกว่าคือ เพราะเหตุใดบริษัทจีนจึงเลือกจะลงหลักปักฐานในต่างประเทศในรูปแบบ "นิคม" แทนที่จะเป็น "โรงงาน"

โรงงานหนึ่งแห่งคือหน่วยการผลิตหนึ่งหน่วย ส่วนนิคมหนึ่งแห่งคือภาชนะเชิงสถาบันชุดหนึ่ง — ซึ่งในขณะเดียวกันก็ประกอบด้วยการพัฒนาที่ดิน การจัดหาพลังงาน การจัดการพิธีการศุลกากร การจัดองค์กรแรงงาน อุตสาหกรรมสนับสนุนต้นน้ำและปลายน้ำ และความสัมพันธ์กับรัฐบาลท้องถิ่น การที่บริษัทจีนส่งออกแบบจำลองการพัฒนาที่ตกผลึกสูงแล้วในประเทศไปยังต่างประเทศ หมายความว่าสิ่งที่ส่งออกไปไม่ใช่เพียงทุน หากแต่เป็นวิธีการจัดองค์กรอุตสาหกรรมทั้งชุด สำหรับประเทศเจ้าบ้าน นี่เป็นทั้งช่องทางลัดในการรองรับกำลังการผลิต และหมายความว่าพื้นที่ในการกำหนดนโยบายอุตสาหกรรมในท้องถิ่นถูกโอนให้ผู้ดำเนินการนิคมไปบางส่วน

ความหมายในชั้นนี้ สำหรับเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่กำลังผลักดันการสร้างประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC) และฝังตัวลึกอยู่ในระบบกฎเกณฑ์ของ RCEP ยิ่งควรค่าแก่การอ่านอย่างละเอียด

"อันดับสอง" ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หมายความว่าอย่างไร

ตามเกณฑ์การจัดสถิติของ CFR เอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นภูมิภาคที่มีจำนวนโครงการนิคมอุตสาหกรรมต่างประเทศของจีนที่ดำเนินอยู่หนาแน่นเป็นอันดับสอง ตำแหน่งนี้ไม่น่าแปลกใจ ความใกล้ชิดทางภูมิศาสตร์ รัศมีการขนส่งทางทะเลที่สั้น ประเทศส่วนใหญ่ได้ลงนามข้อตกลงการค้าเสรีแล้ว และความต้องการในตลาดท้องถิ่นที่ขยายตัวอย่างต่อเนื่อง เมื่อเงื่อนไขเหล่านี้ทับซ้อนกัน ทำให้เอเชียตะวันออกเฉียงใต้กลายเป็นจุดหมายปลายทางที่เป็นธรรมชาติที่สุดสำหรับการย้ายฐานการผลิต

แต่การจัดอันดับ "ที่สอง" นี้เองกลับบดบังความแตกต่างอย่างมหาศาลภายในภูมิภาค

การลงหลักปักฐานของนิคมอุตสาหกรรมต้องพึ่งพาเงื่อนไขพื้นฐานสามประการอย่างมาก ได้แก่ สภาพแวดล้อมเชิงนโยบายที่คาดการณ์ได้ โครงสร้างพื้นฐานที่ใช้ประโยชน์ได้ และตลาดท้องถิ่นหรือตลาดใกล้เคียงที่มีขนาดใหญ่เพียงพอ ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มีผลการดำเนินงานในสามด้านนี้แตกต่างกันอย่างมาก ระบบเศรษฐกิจบางแห่งมีระบบการพัฒนานิคมที่เติบโตเต็มที่แล้ว และมีห่วงโซ่อุปทานชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์และยานยนต์ที่ค่อนข้างครบถ้วน การลงหลักปักฐานของนิคมจึงดูเหมือนเป็นการขยายตัวตามธรรมชาติของห่วงโซ่อุตสาหกรรมมากกว่า ขณะที่ระบบเศรษฐกิจอื่นยังอยู่ในระยะ "ใช้นิคมเพื่อดึงดูดการลงทุน" ความสำเร็จหรือความล้มเหลวของนิคมจึงขึ้นอยู่กับว่าประเทศเจ้าบ้านสามารถจัดหาพลังงานไฟฟ้าที่มั่นคง ท่าเรือ และประสิทธิภาพการบริหารราชการได้หรือไม่

ข้อมูลของ CFR ยังแสดงให้เห็นว่า การลงทุนในต่างประเทศของบริษัทจีนเอนเอียงอย่างชัดเจนไปยังระบบเศรษฐกิจเกิดใหม่และประเทศที่มีรายได้ปานกลาง ซึ่งตัดกันกับการกระจายตัวของการลงทุนในต่างประเทศของสหรัฐฯ ที่กระจุกตัวอยู่ในระบบเศรษฐกิจที่มีรายได้สูง ความแตกต่างนี้มีนัยโดยตรงต่ออาเซียน: เป้าหมายการดึงดูดการลงทุนของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ไม่ได้มีเพียงจีนเท่านั้น หากแต่อยู่ในกลุ่มแข่งขันเดียวกับแอฟริกา ลาตินอเมริกา และเอเชียใต้ ดังนั้นนิคมอุตสาหกรรมจึงไม่ใช่เพียงเครื่องมือส่งออกทุนของจีนเท่านั้น แต่ยังเป็นการทดสอบภาวะกดดันที่ประเทศต่างๆ ในอาเซียนใช้ตรวจสอบประสิทธิผลของนโยบายอุตสาหกรรมของตนเอง

การเชื่อมโยงระหว่างท่าเรือกับนิคม: ชะตากรรมสองแบบที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิงข้อมูลติดตามของ CFR ชี้ให้เห็นลักษณะเชิงโครงสร้างประการหนึ่งที่อาเซียนควรเฝ้าระวัง: โครงการนิคมอุตสาหกรรมที่ได้รับความสนใจมากที่สุดบางแห่ง แท้จริงแล้วเป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนาท่าเรือขนาดใหญ่หรือเขตเศรษฐกิจพิเศษอยู่แล้ว โคลอมโบของศรีลังกา กวาดาร์ของปากีสถาน และเจาะพยูของเมียนมา โครงการทั้งสามนี้ผูกการผลิตภาคอุตสาหกรรมเข้ากับโครงสร้างพื้นฐานท่าเรือตั้งแต่ขั้นออกแบบ เพื่อให้เชื่อมต่อการค้ากับจีนโดยตรง นิคมอุตสาหกรรมประเภทนี้มีความสามารถต้านทานความเสี่ยงค่อนข้างสูงกว่า — การอยู่ใกล้ท่าเรือทำให้สามารถรักษาการดำเนินงานไว้ได้ง่ายกว่าในช่วงความผันผวนทางเศรษฐกิจระยะสั้น

สำหรับอาเซียน เจาะพยูเป็นตัวอย่างโดยตรงของรูปแบบนี้ในภูมิภาค การบูรณาการท่าเรือกับนิคมอุตสาหกรรมช่วยลดต้นทุนโลจิสติกส์และทำให้ห่วงโซ่การขนส่งสั้นลงได้จริง แต่ในขณะเดียวกันก็ทำให้โครงการมีคุณลักษณะเชิงยุทธศาสตร์ชัดเจนขึ้น จึงถูกจับตามองจากประเทศที่สามได้ง่ายขึ้น และมีแนวโน้มถูกดึงเข้าสู่ประเด็นภูมิรัฐศาสตร์มากขึ้น

กรณีที่อยู่อีกขั้วหนึ่งมาจากตะวันออกไกลของรัสเซีย แม้ว่าความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างจีนกับรัสเซียจะแน่นแฟ้น แต่หลังจากความขัดแย้งรัสเซีย-ยูเครนในปี 2022 การคว่ำบาตรพหุภาคีของตะวันตกและการถอนตัวของบริษัทข้ามชาติได้บั่นทอนโอกาสทางเศรษฐกิจของภูมิภาคนี้ นิคมอุตสาหกรรมจีนในพื้นที่หลายแห่งได้ระงับหรือลดขนาดการดำเนินงาน และความสนใจของนักลงทุนจีนก็ลดลงอย่างเห็นได้ชัด

การเปรียบเทียบสองทิศทางนี้ให้เกณฑ์การพิจารณาที่ค่อนข้างชัดเจนแก่อาเซียน: ความอยู่รอดในระยะยาวของนิคมอุตสาหกรรม ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขเศรษฐกิจท้องถิ่นมากกว่า มิใช่ความใกล้ชิดทางการเมืองกับจีน ความใกล้เคียงของท่าเรือและสนามบินสามารถเพิ่มความยืดหยุ่นได้ แต่ไม่อาจทดแทนอุปสงค์ท้องถิ่น ระบบสนับสนุนท้องถิ่น และการเข้าถึงตลาดภายนอกที่มั่นคงได้

ภาคเอกชนนำ: เป็นเชิงพาณิชย์มากกว่า และอ่อนไหวมากกว่า

ใน 194 โครงการ ภาคเอกชนมีส่วนร่วมใน 114 โครงการ มากกว่ารัฐวิสาหกิจ 72 โครงการอย่างชัดเจน สัดส่วนนี้น่าสนใจ

นั่นหมายความว่าตรรกะหลักของนิคมอุตสาหกรรมจีนในต่างประเทศ กำลังเปลี่ยนจากการผลักดันโดยรัฐไปสู่การตัดสินใจอิสระของบริษัท การลงทุนประเภทนี้อ่อนไหวต่อต้นทุน คำสั่งซื้อ ภาษีศุลกากร และประสิทธิภาพโลจิสติกส์มากกว่า และพร้อมจะเคลื่อนย้ายตามลูกค้าและห่วงโซ่อุปทานมากกว่า

สำหรับประเทศอาเซียน นี่เป็นทั้งโอกาส — คู่เจรจาในการดึงดูดการลงทุนมีความหลากหลายมากขึ้นและตัดสินใจได้เร็วขึ้น; และเป็นความท้าทาย — ทุนประเภทนี้มีความยึดติดต่ำกว่า เมื่อเงื่อนไขภาษี ต้นทุนแรงงาน หรือความได้เปรียบด้านโครงสร้างพื้นฐานเปลี่ยนแปลงไป ความเร็วในการปรับโครงการก็จะเร็วขึ้นด้วย

พูดอีกนัยหนึ่ง เมื่อประเทศต่าง ๆ ในอาเซียนพยายามดึงนิคมอุตสาหกรรมมาลงพื้นที่ คำถามที่แท้จริงที่ต้องตอบไม่ใช่ "จะดึงดูดการลงทุนอย่างไร" แต่เป็น "หลังการลงทุนลงพื้นที่แล้ว จะเปลี่ยนมันให้เป็นขีดความสามารถทางอุตสาหกรรมของท้องถิ่นได้อย่างไร" นิคมอุตสาหกรรมสามารถนำกำลังการผลิตมาได้อย่างรวดเร็ว แต่เครือข่ายซัพพลายเออร์ การแพร่กระจายของเทคโนโลยี และการยกระดับทักษะแรงงาน จำเป็นต้องอาศัยความสอดประสานเชิงนโยบายที่ยาวนานขึ้นจึงจะตกผลึกได้

น่าสังเกตว่า การติดตามนิคมอุตสาหกรรมของ CFR ไม่ได้ครอบคลุมกิจกรรมทางเศรษฐกิจทั้งหมด ยังมีการติดตามท่าเรือในต่างประเทศและการติดตามการลงทุนสนามบินที่ทำงานคู่กัน — ตัวอย่างเช่น ท่าอากาศยานนานาชาติเสียมราฐอังกอร์ของกัมพูชา ถูกบันทึกไว้ในข้อมูลการติดตามประเภทหลัง เมื่อนำข้อมูลทั้งสามประเภทมาพิจารณาร่วมกัน จึงจะเข้าใจวิถีการดำรงอยู่ทางเศรษฐกิจของจีนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้อย่างสมบูรณ์ยิ่งขึ้น: ท่าเรือ สนามบิน และนิคมอุตสาหกรรม กำลังประกอบกันเป็นเครือข่ายจุดเชื่อมที่หนุนซึ่งกันและกัน

ผลกระทบสามประการต่อการประสานงานระดับภูมิภาคของอาเซียน

ประการแรก การตัดแบ่งใหม่ของการแบ่งงานในห่วงโซ่อุปทานเมื่อกำลังการผลิตย้ายทั้งชุดในรูปแบบของสวนอุตสาหกรรม สิ่งที่ย้ายไปมักไม่ใช่แค่ขั้นตอนการผลิตขั้นตอนเดียว แต่เป็นห่วงโซ่อุปทานทั้งช่วงหนึ่ง ในระยะสั้น สิ่งนี้จะเสริมความสามารถในการส่งออกของประเทศเจ้าบ้านในบางขั้นตอนเฉพาะ แต่อาจก่อให้เกิดโครงสร้างแบบ enclave ที่ "หัวและหางอยู่ภายนอก"——วัตถุดิบ เครื่องจักรและเทคโนโลยีมาจากจีน ตลาดสุดท้ายอยู่ในยุโรปและอเมริกา ขณะที่ท้องถิ่นรับผิดชอบเพียงขั้นตอนการแปรรูป โครงสร้างเช่นนี้มีส่วนต่อข้อมูลการส่งออกอย่างชัดเจน แต่การขับเคลื่อนการยกระดับอุตสาหกรรมในท้องถิ่นกลับค่อนข้างจำกัด

ประการที่สอง การแข่งขันภายในภูมิภาคและการแข่งขันด้านสิ่งจูงใจ

หลายประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มีอุตสาหกรรมเป้าหมายในการดึงดูดการลงทุนที่ทับซ้อนกันสูง: อิเล็กทรอนิกส์ ชิ้นส่วนยานยนต์และยานยนต์ไฟฟ้า เซลล์แสงอาทิตย์ และการแปรรูปโลหะพื้นฐาน เมื่อบริษัทเอกชนจีนสามารถเปรียบเทียบเงื่อนไขระหว่างพื้นที่ตัวเลือกหลายแห่งได้ ประเทศเจ้าบ้านต่างๆ ก็เสี่ยงที่จะตกเข้าสู่การแข่งขันกันด้วยการลดหย่อนภาษี สิทธิประโยชน์ด้านที่ดิน และการยกเว้นกฎระเบียบ สิ่งนี้มีเหตุผลสำหรับแต่ละประเทศ แต่สำหรับอาเซียนโดยรวมอาจเจือจางอำนาจต่อรอง และบั่นทอนตรรกะ "ฐานการผลิตเดียว" ที่ AEC พยายามสร้าง

ประการที่สาม ผลประโยชน์จากกฎเกณฑ์จะถูกกำหนดมูลค่าอย่างไร

กฎการสะสมถิ่นกำเนิดของ RCEP ในทางทฤษฎีสามารถให้สวนอุตสาหกรรมกระจายขั้นตอนการผลิตอย่างยืดหยุ่นระหว่างประเทศต่างๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ จึงช่วยเพิ่มสัดส่วนการค้าภายในภูมิภาค แต่สิ่งนี้จำเป็นต้องให้แนวทางปฏิบัติของศุลกากรแต่ละประเทศและมาตรฐานการรับรองถิ่นกำเนิดเชื่อมโยงกัน การที่สวนอุตสาหกรรมจะส่งเสริมการค้าภายในอาเซียนได้จริงหรือไม่ แทนที่จะเป็นเพียงระเบียงทวิภาคี "จีน—ประเทศอาเซียนประเทศเดียว—ยุโรปและอเมริกา" ขึ้นอยู่กับว่ากฎเกณฑ์ระดับภูมิภาคจะถูกใช้อย่างมีประสิทธิผลหรือไม่ นี่คือหนึ่งในการทดสอบที่มีความหมายเชิงปฏิบัติมากที่สุดสำหรับขั้นถัดไปของการสร้าง AEC

สิ่งที่ควรจับตาต่อไป

CFR ระบุชัดเจนว่า รายการนี้ไม่ใช่การนับรวมแบบครอบคลุมทุกโครงการ โครงการที่มีขนาดเล็กกว่าหรือยังไม่ประกาศต่อสาธารณะมีแนวโน้มจะไม่ถูกรวบรวมไว้ นิยามของสวนอุตสาหกรรมก็ถูกขยายอย่างจงใจให้ครอบคลุมกิจกรรมต่างๆ เช่น การผลิต โลจิสติกส์ ป่าไม้ และเทคโนโลยีขั้นสูง ตำแหน่งทางภูมิศาสตร์ของบางโครงการเป็นเพียงค่าประมาณ ดังนั้น การตัดสินใดๆ ที่อิงกับข้อมูลนี้จึงควรเผื่อความไม่แน่นอนไว้——ระดับการมีอยู่จริงของภาคอุตสาหกรรมอาจสูงกว่าค่าสถิติ

สำหรับนักวิจัยด้านนโยบายและภาคธุรกิจของอาเซียน ตัวชี้วัดที่ควรจับตาอย่างต่อเนื่องในอีกไม่กี่ปีข้างหน้ารวมถึง: สัดส่วนการจัดซื้อจัดจ้างภายในท้องถิ่นของสวนอุตสาหกรรมเพิ่มขึ้นหรือไม่ ซัพพลายเออร์ในท้องถิ่นเข้าสู่รายชื่อที่ผ่านการรับรองของลูกค้าหลักหรือไม่ การเปลี่ยนแปลงของต้นทุนโลจิสติกส์ระหว่างสวนอุตสาหกรรมกับท่าเรือที่ใกล้ที่สุด และประเทศเจ้าบ้านนำสวนอุตสาหกรรมเข้าไว้ในแผนการยกระดับอุตสาหกรรมของประเทศตนหรือไม่ แทนที่จะมองเป็นเพียงแพลตฟอร์มการส่งออก

สวนอุตสาหกรรมไม่ได้นำมาซึ่งการยกระดับอุตสาหกรรมโดยอัตโนมัติ สิ่งที่มันมอบให้คือช่วงเวลาแห่งโอกาส ภายในช่วงเวลานั้นจะสามารถเติบโตเป็นขีดความสามารถท้องถิ่นได้หรือไม่ ขึ้นอยู่กับทางเลือกของประเทศอาเซียนเอง