อาเซียนที่ถูกบีบอยู่ตรงกลาง: การไหลออกของกำลังการผลิตจีนและ “การลดความเสี่ยง” ทั่วโลกจะจัดวางโครงสร้างอุตสาหกรรมระดับภูมิภาคใหม่ได้อย่างไร

การเปลี่ยนสถานะจาก “ผู้ได้รับประโยชน์” สู่ “จุดรับแรงกดดัน”

ในช่วงกว่าสองทศวรรษที่ผ่านมา อาเซียนเป็นหนึ่งในผู้ได้รับประโยชน์โดยตรงที่สุดจากการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วของจีนและการรวมตัวของห่วงโซ่อุปทานโลก การไหลเข้าพร้อมกันของเงินลงทุน คำสั่งซื้อ สินค้าขั้นกลาง และการเข้าถึงตลาด ทำให้องค์กรภูมิภาคที่มีประเทศสมาชิกสิบประเทศแห่งนี้ค่อย ๆ เติบโตเป็นศูนย์กลางการผลิตและการค้าที่คิดเป็นสัดส่วนเกือบ 8% ของการส่งออกทั่วโลก

แต่รายงานประเด็นฉบับล่าสุดที่เผยแพร่โดย Asia Society Policy Institute เห็นว่า โครงสร้างผลประโยชน์นี้กำลังถูกเขียนใหม่ ผู้เขียนรายงาน Brendan Kelly และ Shay Wester ชี้ว่า เมื่อกำลังการผลิตส่วนเกินของภาคอุตสาหกรรมจีนไหลออกสู่ภูมิภาค อาเซียนได้ถูกผลักเข้าสู่พื้นที่ตรงกลางของความเสียดทานทางเศรษฐกิจโลก โดยเป็นทั้งฝ่ายรองรับการไหลออกของกำลังการผลิต และเป็นฝ่ายรับแรงกดดันจากวาระ “ลดความเสี่ยง” (de-risking) ของเศรษฐกิจพัฒนาแล้ว

น่าสังเกตว่า จนถึงขณะนี้ อาเซียนยังคงอยู่นอกข้อพิพาทการค้าโลกรอบนโยบายอุตสาหกรรมของจีนโดยรวม ซึ่งคล้ายกับช่วงความเสียดทานทางการค้าระหว่างสหรัฐฯ กับจีนในรอบก่อนหน้า อาเซียนยังคงได้รับเงินลงทุนและการค้าจากทุกฝ่าย และเข้าไปฝังตัวลึกขึ้นในห่วงโซ่อุปทานจีนที่รองรับการส่งออกของตนเอง ปัญหาคือ พื้นที่สำหรับการได้ประโยชน์จากทั้งสองฝ่ายนี้กำลังแคบลง ไม่ใช่ขยายออก

สถานะตลาดส่งออกและยอดขาดดุลเพิ่มขึ้นพร้อมกัน

การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างปรากฏให้เห็นก่อนในทิศทางของข้อมูลการค้า

ในปี 2023 อาเซียนแซงหน้าสหรัฐฯ และสหภาพยุโรป กลายเป็นตลาดส่งออกที่ใหญ่ที่สุดของจีน ในปี 2024 การส่งออกของจีนไปยังอาเซียนเติบโตอีก 12% ขณะที่การส่งออกของอาเซียนไปยังจีนเติบโตเพียง 2% ความไม่สมดุลในระดับรายประเทศรุนแรงยิ่งกว่า ในปี 2024 การนำเข้าของจีนจากอินโดนีเซียและไทยเติบโตใกล้ 18% และ 14% ตามลำดับ ขณะที่การส่งออกไปยังจีนของสองเศรษฐกิจหลักในอาเซียนนี้กลับลดลง 4% และ 5% ตามลำดับ

เมื่อมองในระยะยาวขึ้น สัดส่วนของจีนในการค้าของอาเซียนเพิ่มขึ้นจาก 12% ในปี 2010 เป็น 20% ในปี 2023 ในขณะเดียวกัน ขนาดการขาดดุลการค้าของอาเซียนต่อจีนได้เกิน 1.9 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ซึ่งหมายความว่า ขณะที่อาเซียนผูกพันกับจีนในห่วงโซ่อุปทานแน่นแฟ้นขึ้นเรื่อย ๆ ความไม่สมดุลในบัญชีการค้าทวิภาคีก็ขยายตัวเพิ่มขึ้นพร้อมกัน

การเปลี่ยนแปลงในลักษณะของการนำเข้า สำคัญกว่าขนาดการนำเข้า

หากดูเพียงปริมาณรวม อาจสรุปได้อย่างค่อนข้างผ่อนปรนว่า โดยทั่วไปแล้วการส่งออกของจีนไปยังอาเซียนเน้นสินค้าขั้นกลาง ซึ่งจัดหาปัจจัยการผลิตที่ถูกกว่าให้แก่อุตสาหกรรมส่งออกของอาเซียนเอง จึงถือเป็นความเกื้อกูลกันแบบการค้าแปรรูปตามแบบฉบับ การวิเคราะห์ล่าสุดยังชี้ว่า การขาดดุลของอาเซียนต่อจีนได้รับการชดเชยอย่างมากจากการเกินดุลกับภูมิภาคอื่น ๆ ของโลก โดยเฉพาะสหรัฐฯ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ผลประโยชน์จากการรวมตัวทางเศรษฐกิจอาเซียน–จีน ส่วนหนึ่งต้องพึ่งพาความต้องการขั้นสุดท้ายของสหรัฐฯ ที่ยังแข็งแกร่งต่อเนื่อง

ความเสี่ยงที่แท้จริงอยู่ที่การเลื่อนไหลของโครงสร้างการนำเข้า เมื่อการส่งออกของจีนจำนวนมากขึ้นใช้อาเซียนเองเป็นตลาดปลายทาง ไม่ใช่เพียงจุดผ่านสำหรับการแปรรูปเพื่อส่งต่อ นัยทางเศรษฐกิจก็เปลี่ยนไปตามมา การค้าแปรรูปสร้างการจ้างงานและกำลังการผลิตในท้องถิ่น ขณะที่การนำเข้าสินค้าสำเร็จรูประดับราคาต่ำอาจทดแทนการผลิตและการจ้างงานในท้องถิ่นโดยตรง และทำให้การพึ่งพาทางเศรษฐกิจลึกขึ้นปัจจุบันแรงกระแทกนี้ปรากฏให้เห็นชัดที่สุดในหมวดสินค้ามูลค่าเพิ่มต่ำ เช่น สิ่งทอ เฟอร์นิเจอร์ อาหารและเครื่องดื่ม โดยตลาดไทย อินโดนีเซีย และสิงคโปร์ต่างสะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนแล้ว สำหรับภาคการผลิตของอาเซียนที่มีวิสาหกิจขนาดกลาง ขนาดย่อม และรายย่อยเป็นองค์ประกอบหลัก หมวดสินค้าเหล่านี้มีความสามารถในการรองรับการจ้างงานสูงที่สุด และยังมีพื้นที่กันชนในการต้านทานแรงกระแทกด้านราคาน้อยที่สุด

อุตสาหกรรมสิ่งทอและอีคอมเมิร์ซข้ามพรมแดน: ด้านของแรงกดดันที่ปรากฏชัดเร็วที่สุด

อินโดนีเซียเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนในการสังเกตแรงกดดันนี้ จากข้อมูลของเจ้าหน้าที่อินโดนีเซีย ในปี 2024 อุตสาหกรรมสิ่งทอของประเทศมีคนงานถูกเลิกจ้าง 80,000 คน ในปี 2025 มีตำแหน่งงานอีกประมาณ 280,000 ตำแหน่งที่เผชิญความเสี่ยง และมีบริษัท 60 แห่งวางแผนจะเลิกจ้างเพิ่มเติม สำหรับเศรษฐกิจที่การจ้างงานในภาคการผลิตต้องพึ่งพาภาคที่ใช้แรงงานเข้มข้นเป็นอย่างสูง การปรับตัวเช่นนี้จะส่งผ่านไปยังการบริโภคและการคลังท้องถิ่นอย่างรวดเร็ว

กรณีที่เวียดนามเผชิญได้แสดงช่องทางส่งผ่านอีกทางหนึ่ง: สินค้าจีนราคาถูกที่หลั่งไหลเข้าผ่านแพลตฟอร์มอีคอมเมิร์ซข้ามพรมแดน ต่างจากการค้าแบบดั้งเดิม อีคอมเมิร์ซข้ามพรมแดนได้ลดทอนกันชนและความสามารถในการมองเห็นที่ภาษีศุลกากรและสถิติศุลกากรเคยให้ไว้ในระดับหนึ่ง ทำให้แรงกระแทกจากการนำเข้าส่งผลโดยตรงต่อภาคค้าปลีกและภาคการผลิตในประเทศมากขึ้น สิ่งนี้ได้สร้างข้อกำหนดเชิงสถาบันใหม่ต่อเครื่องมือเยียวยาทางการค้า ความสามารถในการจัดเก็บภาษี และกรอบกำกับดูแลแพลตฟอร์มของประเทศต่าง ๆ ในอาเซียน

สมดุลคู่: เงินปันผลจากการลงทุนและการบีบอัดภาคอุตสาหกรรมดำรงอยู่ร่วมกัน

รายงานเน้นว่า รัฐบาลของประเทศต่าง ๆ ในอาเซียนไม่ได้เผชิญแรงกดดันทางเดียว แต่เผชิญสมดุลคู่ชุดหนึ่ง

สมดุลชั้นแรกอยู่ภายนอก: ด้านหนึ่งคือการบูรณาการทางเศรษฐกิจกับจีนที่ลึกซึ้งขึ้นเรื่อย ๆ อีกด้านหนึ่งคือแรงกดดันต่อเนื่องจากเศรษฐกิจพัฒนาแล้วที่ต้องการลดการพึ่งพาห่วงโซ่อุปทานของจีน

สมดุลชั้นที่สองอยู่ภายใน: ด้านหนึ่งคือการใช้การนำเข้าจากจีนราคาถูกและการลงทุนจากจีนที่เติบโตขึ้นเพื่อขับเคลื่อนการเติบโตทางอุตสาหกรรม ขยายการจ้างงานและการส่งออก อีกด้านหนึ่งคือการป้องกันไม่ให้ปัจจัยการผลิตและสินค้าสำเร็จรูปเหล่านี้ย้อนกลับมากดทับอุตสาหกรรมท้องถิ่นและจำกัดเส้นทางการพัฒนาอุตสาหกรรมของตนเอง

รายงานยังชี้ให้เห็นเป็นพิเศษถึงสองมิติที่มักถูกละเลย มิติแรก อาเซียนกำลังกลายเป็น “สนามทดลอง” ของการผลิตแบบย้ายฐานขนาดใหญ่ของบริษัทจีนมากขึ้นเรื่อย ๆ ซึ่งนำมาทั้งกำลังการผลิต เทคโนโลยี และการจ้างงาน แต่ก็มาพร้อมความเสี่ยงที่อุตสาหกรรมท้องถิ่นจะถูกกำลังการผลิตจีนที่ผสานรวมกันบีบอัด มิติที่สอง การตรวจสอบที่เข้มงวดขึ้นของเศรษฐกิจพัฒนาแล้วต่อห่วงโซ่อุปทานที่มีความเชื่อมโยงกับจีน อาจคุกคามช่องทางของอาเซียนในการเข้าสู่ตลาดส่งออกสำคัญ กล่าวคือ การได้รับเงินปันผลจากการลงทุนจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่าตลาดภายนอกยังยอมรับสินค้าของอาเซียนที่มีร่องรอยห่วงโซ่อุปทานจีนต่อไปหรือไม่

สภาพแวดล้อมภายนอก: ภาษีศุลกากร การลดความเสี่ยง และความเป็นไปได้ของการถ่ายโอนการส่งออก

ปฏิกิริยาทางการค้าต่อกำลังการผลิตส่วนเกินของจีนก่อนหน้านี้กระจุกตัวอยู่ในเศรษฐกิจพัฒนาแล้วเป็นหลัก สหรัฐฯ ได้เรียกเก็บภาษี 100% กับรถยนต์ไฟฟ้าจีน 50% กับเซลล์แสงอาทิตย์ และ 25% กับแบตเตอรี่ลิเธียมไอออน; สหภาพยุโรปได้ขึ้นภาษีรถยนต์ไฟฟ้าจีนสูงสุด 45% และเปิดการสอบสวนตอบโต้การอุดหนุนในหลายภาคส่วน เช่น พลังงานลม พลังงานแสงอาทิตย์ และรถไฟไฟฟ้า

แต่ผลกระทบเห็นได้ชัดว่าไม่ได้จำกัดอยู่เพียงเศรษฐกิจพัฒนาแล้ว ตุรกี อินเดีย บราซิล และประเทศอื่น ๆ ก็ประสบกับการนำเข้าสินค้าสำเร็จรูปจากจีนที่พุ่งสูงขึ้นเช่นกัน และตามมาด้วยการประกาศใช้ข้อจำกัดทางการค้าใหม่หรือสัญญาณเริ่มต้นของความขัดแย้งทางการค้า แนวโน้มนี้คาดว่าจะแพร่ขยายต่อไปภูมิหลังด้านกำลังการผลิตช่วยอธิบายความต่อเนื่องของปัญหาเพิ่มเติม ในด้านรถยนต์ไฟฟ้า อัตราการใช้กำลังการผลิตของอุตสาหกรรมรถยนต์จีนลดลงอย่างมากเมื่อปีที่แล้ว โดยมากกว่าครึ่งของบริษัทอยู่ในภาวะขาดทุน；ในปี 2023 จีนแซงญี่ปุ่นกลายเป็นผู้ส่งออกรถยนต์รายใหญ่ที่สุดของโลก；ในด้านพลังงานแสงอาทิตย์และแบตเตอรี่ลิเธียมไอออน กำลังการผลิตของจีนคาดว่าจะเกินความต้องการรวมของโลก 2 ถึง 3 เท่าในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า

ภายใต้โครงสร้างเช่นนี้ รายงานตั้งคำถามว่า “จีนจะสามารถเปลี่ยนทิศทางการส่งออกไปยังอาเซียนและตลาดเกิดใหม่อื่น ๆ ได้อย่างมีประสิทธิผลหรือไม่”: ท่ามกลางข้อจำกัดทางการค้าจากสหรัฐฯ และสหภาพยุโรปที่ทวีความรุนแรงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ภาษีรอบใหม่จากรัฐบาลทรัมป์ และความพยายามของจีนเองที่จะ “ตัดขาด” (decoupling) ที่ดำเนินไปพร้อมกัน พื้นที่สำหรับการถ่ายโอนการส่งออกจึงไม่ได้ไร้ขีดจำกัด สิ่งนี้เกี่ยวข้องโดยตรงกับเพดานแรงกดดันที่แท้จริงของอาเซียนในฐานะผู้รับช่วง

มิติมหภาคที่มักถูกมองข้ามคือ: การที่อาเซียนดูดซับสินค้ากึ่งสำเร็จรูปและสินค้าอุปโภคบริโภคจากจีนมากขึ้น จะนำมาซึ่งผลลดเงินเฟ้ออย่างต่อเนื่อง ช่วยให้เงินเฟ้อในภูมิภาคอยู่ภายใต้การควบคุม แต่ “ผลตอบแทน” ในระดับราคานี้กลับอาจบดบังผลกระทบเชิงโครงสร้างในระดับอุตสาหกรรม ทำให้การตอบสนองเชิงนโยบายล่าช้า

เครื่องมือเชิงสถาบัน: ACFTA, RCEP และขีดความสามารถในการประสานงานระดับภูมิภาค

เส้นทางนโยบายที่รายงานเสนอชัดเจนและปฏิบัติได้จริง

สำหรับอาเซียน สิ่งสำคัญลำดับแรกคือการเสริมสร้างเครื่องมือทางการค้า ยกระดับขีดความสามารถในการประสานงานระดับภูมิภาคเพื่อรับมือกับสินค้านำเข้าที่พุ่งสูงขึ้น ขณะเดียวกันก็ลงทุนต่อในขีดความสามารถในการแข่งขันของตนเอง；การผลักดันการกระจายห่วงโซ่อุปทานเพื่อลดความเปราะบางถูกจัดเป็นภารกิจสำคัญ ในระดับสถาบัน ความตกลงการค้าเสรีจีน—อาเซียน (ACFTA) และความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (RCEP) มอบกรอบที่พร้อมใช้ ซึ่งสามารถใช้รักษาพื้นที่การเติบโตของอุตสาหกรรมในภูมิภาคภายใต้แรงกดดันจากภายนอก

สำหรับสหรัฐฯ และเศรษฐกิจหลักอื่น ๆ ข้อเสนอของรายงานคือ: ควรสื่อสารกับอาเซียนอย่างเชิงรุกเกี่ยวกับข้อกังวลเรื่องกำลังการผลิตล้นเกินและ “การลดความเสี่ยง” แทนที่จะกดดันฝ่ายเดียว เพื่อช่วยให้อาเซียนยังคงเป็นหุ้นส่วนสำคัญในกระบวนการกระจายห่วงโซ่อุปทานของตน

การประเมินระยะยาว: การแบ่งงานในภูมิภาคจะจัดเรียงใหม่อย่างไร

เมื่อมองเบาะแสข้างต้นภายใต้กรอบประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนและห่วงโซ่อุตสาหกรรมในภูมิภาค จะเห็นแนวโน้มระยะกลางถึงระยะยาวที่เป็นไปได้หลายประการ

ประการแรก ผลประโยชน์จากการแบ่งงานด้านอุตสาหกรรมภายในอาเซียนไม่สอดคล้องกัน ประเทศที่รับช่วงการผลิตเพื่อย้ายฐานจากจีน (เช่น อินโดนีเซีย เวียดนาม ไทย มาเลเซีย) กับสมาชิกที่ทำหน้าที่เป็นสำนักงานใหญ่ระดับภูมิภาค ศูนย์กลางการเงินและการค้า (เช่น สิงคโปร์) มีความอ่อนไหวต่อสินค้านำเข้าที่พุ่งสูงและการเยียวยาทางการค้าแตกต่างกันอย่างชัดเจน สิ่งนี้จะส่งผลโดยตรงต่อความสามารถของอาเซียนในการสร้างจุดยืนร่วมกันในการตอบสนองทางการค้า

ประการที่สอง บัญชีภายนอกของอาเซียนมีการพึ่งพาเชิงโครงสร้าง การขาดดุลการค้ากับจีนของอาเซียนพึ่งพาการเกินดุลกับตลาดปลายทางอย่างสหรัฐฯ ในระดับหนึ่งเพื่อปรับสมดุล หากความต้องการของสหรัฐฯ หรือสภาพแวดล้อมทางภาษีเกิดการปรับเปลี่ยน ความยั่งยืนของการขาดดุลกับจีนของอาเซียน ตลอดจนเสถียรภาพของรูปแบบการค้าเพื่อแปรรูปภายในภูมิภาค ก็จะถูกทดสอบไปพร้อมกัน

ประการที่สาม การเพิ่มขึ้นของกำแพงภาษีและอุปสรรคที่มิใช่ภาษี จะผลักดันให้บริษัทจีนเร่งขยายฐานการผลิตในท้องถิ่นของอาเซียนเพื่อหลีกเลี่ยงข้อจำกัด นี่เป็นทั้งโอกาสด้านการลงทุน การจ้างงาน และการถ่ายทอดเทคโนโลยี แต่ก็จะเสริมความเข้มข้นของการแข่งขันในตลาดท้องถิ่น และอาจทำให้การส่งออกของอาเซียนยังคงเผชิญแรงกดดันจากการตรวจสอบถิ่นกำเนิดและห่วงโซ่อุปทานต่อไปประการที่สี่ จุดศูนย์ถ่วงของทิศทางการค้าระหว่างภูมิภาคกำลังเปลี่ยนจากห่วงโซ่ทิศทางเดียว “จีน—อาเซียน—ยุโรปและอเมริกา” ไปสู่เครือข่ายหลายทิศทางที่ซับซ้อนยิ่งขึ้น ใครก็ตามที่สามารถครองตำแหน่งจุดเชื่อมกลางที่ไม่อาจทดแทนได้ในเครือข่ายนี้ จะกำหนดลำดับชั้นอุตสาหกรรมของประเทศสมาชิกอาเซียนในทศวรรษข้างหน้า

บทสรุป

อาเซียนมีความเป็นไปได้สูงที่จะไม่เลือกข้างระหว่างจีนกับสหรัฐฯ แต่ต้นทุนของ “การไม่เลือกข้าง” กำลังเพิ่มขึ้น พื้นที่เชิงนโยบายที่แท้จริงไม่ได้อยู่ที่การเลือกข้างกับภายนอก แต่อยู่ที่ขีดความสามารถภายใน ได้แก่ เครื่องมือติดตามการนำเข้าและมาตรการเยียวยาการค้าที่มีประสิทธิผลยิ่งขึ้น นโยบายอุตสาหกรรมระดับภูมิภาคที่ประสานกันมากขึ้น โครงสร้างห่วงโซ่อุปทานที่มีความยืดหยุ่นมากขึ้น และอำนาจต่อรองในการสื่อสารกับทุกฝ่ายอย่างเชิงรุกมากขึ้น

ต่อจุดตัดของสองแรง ได้แก่ การไหลออกของกำลังการผลิตจีนและการลดความเสี่ยงทั่วโลก อาเซียนทั้งเป็นผู้รับช่วงแบบตั้งรับ และยังมีโอกาสที่จะกลายเป็นผู้มีส่วนร่วมกำหนดกฎเกณฑ์และผู้จัดระบบอุตสาหกรรมแบบเชิงรุก ช่วงเวลาที่เป็นโอกาสนี้จะไม่ยาวนานนัก